Ugušit ćemo se od centralizacije
Nedavno je u postupak savjetovanja s javnošću upućen nacrt novele Zakona o lokalnoj samoupravi koji je pripremilo Ministarstvo uprave. Rok za savjetovanje bio je svega 15 dana, duplo kraći od inače preporučenog roka od 30 dana. Nacrt je privukao značajnu pažnju medija i javnosti.
Njegove glavne inovacije tiču se institucionalne pozicije načelnika, gradonačelnika i župana. Kao jedan od razloga kojima se obrazlagala potreba za tom novelom ističe se „osiguranje stabilnosti vlasti“, formula koja je obilježila čitav mandat trenutačne hrvatske Vlade. Kako je ovdje ipak riječ o lokalnim vlastima, „opasnost“ i glavno opravdanje se našlo u situaciji da postoji dio lokalnih jedinica, oko 23% njih, u kojima nakon izbora načelnici i županiji nemaju apsolutnu većinu u vijeću iz stranke koja je njih predložila na tu izvršnu funkciju. Budući da je apsolutna većina, dakle jedan više od polovice broja vijećnika, potrebna za izglasavanje proračuna, pokušava se ovu novelu donijeti po hitnom postupku, prije donošenja lokalnih proračuna za 2018. godinu.
No, zanimljivo je da se novelom ne pokušava oslabiti samo položaj lokalnih vijeća i županijskih skupština naspram načelnika i župana, nego se predviđaju i druge važne promjene, koje dovode u sumnju da je razlog donošenja zakona takav kakav se navodi.
Ponajprije, valja istaknuti da je i dosad, kad je u slučaju nedonošenja proračuna dolazilo do istodobnog prestanka dužnosti načelnika i vijeća, bilo puno slučajeva da načelnik nema apsolutnu većinu u vijeću iz svoje stranke ili sa svoje liste. Analiza izbornih rezultata na uzorku od 45 županija i najvećih gradova pokazuje da je samo u šest slučajeva od 45 (13%) postojala takva apsolutna većina (u Koprivničko-križevačkoj, Ličko-senjskoj i Virovitičko-podravskoj županiji te u gradovima Samobor, Gospić i Čakovec). Na istom uzorku 2017. je takva apsolutna većina koja je iz iste stranke ili liste kao i izvršni čelnik ostvarena u devet od 45 slučajeva (20%) (u Ličko-senjskoj, Virovitičko-podravskoj, Požeško-slavonskoj, Zadarskoj i Istarskoj županiji te u Samoboru, Krapini, Virovitici i Vukovaru).
Usprkos većoj fragmentaciji vijeća i skupština u prethodnom mandatu je bilo tek 12 slučajeva istodobnog raspuštanja vijeća i razrješenja načelnika radi nedonošenja proračuna prosječno godišnje, ili u svega 2% svih jedinica. Sada takva, potencijalno rizična situacija postoji u svega 19 jedinica, ili u oko 3% njih, s tim da će se u dijelu njih proračun ipak vjerojatno donijeti jer će se postići kompromis načelnika i vijeća. Budući da neka posebna nestabilnost očito ni ovaj put ne prijeti, očito su razlozi forsiranja novele Zakona drugačiji od proklamiranih.
Tome u prilog ide još nekoliko momenata. Vladini su dužnosnici tvrdili da prijevremeni lokalni izbori donose troškove i da je ova novela način da se takvi troškovi spriječe. Po nacrtu se međutim vijeće raspušta i raspisuju prijevremeni izbori za novo vijeće ako se proračun ne donese do kraja kalendarske godine. Izbori se mogu održati najranije u travnju, ali moguće i tek u srpnju, ovisno o tijeku postupka zaštite prava na lokalnu samoupravu i Vladinu odluku o datumu njihovog održavanja. Sve to vrijeme nema proračuna nego u gradu, općini ili županiji sve funkcionira temeljem lanjskog proračuna. Novo vijeće može se konstituirati najranije sredinom svibnja, a u slučaju još dvaju pokušaja, u srpnju. Ali moguće je i da se izbori održe u srpnju, pa se čitav postupak može pomaknuti iznimno čak i do listopada. No, to nije sve.
Nakon konstituiranja načelnik predlaže proračun za tu godinu, koja je već dobrano u tijeku, pa ako ga ni novo vijeće ne prihvati onda se raspušta vijeće i razrješava načelnika. U tom slučaju se po drugi puta u istoj godini održavaju prijevremeni izbori. Drugim riječima, umjesto dosadašnjih samo jednih prijevremenih izbora sad se mogu u nekim jedinicama očekivati i dvoji prijevremeni izbori. Zamislivo je i moguće da prođe kalendarska godina a da se proračun te lokalne jedinice uopće ne donese, što je apsurdna situacija.
Građanima se ograničava mogućnost da pokrenu opoziv načelnika, tako da se opoziv ne može zatražiti ne samo 12 mjeseci nakon izbora nego ni 12 mjeseci prije održavanja sljedećih redovitih lokalnih izbora, upravo u zadnjoj godini, pri kraju mandata, baš kad se mogu očekivati tenzije između građana nezadovoljnih realizacijom predizbornih obećanja i načelnika koji pokušava dovršiti neke svoje „projekte“. Nisu ni dosad građani bili zainteresirani za pokretanje opoziva, ali ovo je sada zakonska eliminacija mogućnosti da to naprave od svibnja one godine koja prethodi lokalnim izborima do redovitih lokalnih izbora koji se održavaju u svibnju, treće nedjelje, svake četiri godine. Dosad je postojala teorijska mogućnost da građani tri puta za jednog mandata pokrenu opoziv, a sad je to svedeno na samo dva puta. Zato i nije čudo da građani tu mogućnost ne koriste, a sad će biti još teže ju iskoristiti. Time se značajno reducira odgovornost načelnika prema građanima. Dosad su zabilježena samo dva slučaja pokretanja opoziva, u općinama Pribislavec i Pučišća, ali su oba završila neuspjehom. Za razliku od drugih zemalja, kod nas su načelnici zapravo nesmjenjivi, a sad se to dodatno cementira.
Jedan od vjerojatno najvažnijih razloga zašto je pripremljena ova novela Zakona je ta što se njome olakšava smjena pročelnika upravnih odjela, premda bi oni – formalno – trebali biti profesionalci. Dovoljna je reorganizacija upravnih odjela. Tako se lokalna administracija dodatno politizira. Dugo je načelnicima smetala mogućnost da profesionalci barem zagovaraju profesionalne standarde, a sad će ih sasvim ušutkati. Dodatno, takva se mogućnost otvara svima lokalnim jedinicama, uključivo manjim općinama i gradovima u kojima je dosad postojalo ograničenje da mogu imati samo jedan upravni odjel. Sada se želi omogućiti načelnicima tih jedinica da imaju toliko odjela, pa dakle i o njima ovisnih pročelnika, koliko žele. Dosad je naime u 448 općina i gradova postojao jedinstveni upravni odjel kao oblik organizacije lokalne administracije, što je bila posljedica zakonskog ograničenja da jedinice s manje od 3.000 stanovnika ne mogu imati više od jednog odjela, pa onda i jednog pročelnika odjela. Sada se omogućuje da svi mogu imati više odjela, dakle, dva, tri ili više, a to znači i povećanje broja pročelnika. Pročelnike imenuje načelnik, doduše formalno na temelju javnog natječaja, ali to kod nas nažalost nije nikad postao način odabira najboljih, nego onih koji su politički načelnicima bliski. Uz smjenjivanje pročelnika radi reorganizacije to će dovesti do apsolutne nesigurnosti kod lokalnih službenika te novog vala političkog uhljebljivanja pročelnika. Naime, ako se osnuje dva upravna odjela umjesto jednoga, ili se oni drugačije nazovu, odnosno napravi mala promjena u njihovoj strukturi, načelnik i župan bi po namjeri nacrta zakona odmah mogao posmjenjivati sve te pročelnike i postaviti druge, dok se postojeće raspoređuje na druga službenička mjesta ili ostaju bez posla, ako takvih mjesta nema. To nije put k nikakvoj kvalitetnijoj, stručnijoj, profesionalnijoj, efikasnijoj, etičnijoj lokalnoj administraciji, nego put u daljnju, još dublju politizaciju nego smo ju imali dosad.
Ostale novine tiču se regulacije povjerenika Vlade, naknada za vijećnike i dužnosnike lokalnih vijeća, osnivanja mjesnih odbora, ovlasti upravnih odjela i nekih drugih, manje važnih pitanja.
Glavna zamjerka ovome nacrtu Zakona je da umjesto da identificira problem nepovjerenja građana u javne institucije, koji je sve teži i teži, te pokuša ojačati utjecaj građana lokalnih jedinica na lokalne poslove, on stavlja u fokus položaj načelnika i župana, koje nastoji ojačati kontra vijeća, kontra profesionalaca koji rade u lokalnoj administraciji i kontra samih građana. Time bi, ako bi kojim nesretnim slučajem bio usvojen, bacio lokalnu demokraciju ne na konopce, nego u knock down.
Temeljna odredba hrvatskog Ustava, suprotno, govori da se pravo na lokalnu samoupravu ostvaruje preko vijeća i skupština izabranih od građana, a sličnu odredbu sadrži i Europska povelja o lokalnoj samoupravi, koju je Hrvatska ratificirala još prije 20 godina. Ustav također govori da se pri korištenju toga prava koje pripada njima, građanima pojedine lokalne jedinice, oni sami mogu uključiti u odlučivanje putem nekoliko oblika sudjelovanja i odlučivanja. Trebalo je osuvremeniti upravo oblike sudjelovanja i odlučivanja građana, jer su postojeći, poput mjesnih zborova, zastarjeli, i ne uvažavaju činjenicu da se promijenila tehnologija i način komunikacije i društvena kultura uopće. Također je trebalo pojednostavniti postupak opoziva načelnika od strane građana kao mjeru koja je komplementarna njegovom neposrednom izboru.
Hrvatska vapi za decentralizacijom, užasno smo, nesnosno centralizirani, imamo monocentričnu fiksaciju na Zagreb, nema regija ni pravog regionalnog razvoja, pa ličimo na otežali avion koji jedva vozi s jednim motorom, dok su preostala tri prestala raditi. Od decentralizacije u ovom nacrtu novele Zakona nema ništa. Ugušit ćemo se od centralizacije.
