Lokalna samouprava

Redoslijed poteza u reformi lokalne samouprave

Ivan Koprić

Piše:

Rubikova kocka

Često se čuje pitanje o prvom potezu u reformi lokalne samouprave. Koji je potez prvi, odakle i kako treba krenuti? Neki kažu, uopće u to ne treba ići, sustav je jako dobar. Drugi pak govore da ne valja ništa. Treći bi reformu, ali da ne počne od njih: oni u županijama bi možda reformu na razini općina i gradova; oni u gradovima i općinama pozivaju državu da najprije reformira agencije. Čuje se da je previše (loših) političara. Neki međutim upozoravaju da sve loše dolazi od nekvalitetnih i lijenih lokalnih službenika čije su plaće prevelike.

Doista, odakle krenuti a da se ta svojevrsna rubikova kocka poželjnog stanja postigne što jednostavnije, jeftinije i brže?

Kako je topla voda obično već izmišljena, najbolje se okrenuti iskustvima drugih zemalja. Znamo li da je hrvatski model lokalne samouprave početkom 1990-ih rađen po francuskom modelu centralizirane države s velikim brojem malih lokalnih jedinica, očito treba krenuti s francuskim primjerom.

Francuska lokalna samouprava začeta je iza velike revolucije 1789. i zasnivala se na općinama koje su formirane u svakom naselju. Svako naselje, smatralo se, zaslužuje imati takvu minimalnu samoupravu kakvu je francuski sustav komunama dopuštao. Kako je u uvjetima tako razmrvljene strukture lokalne samouprave bilo nemoguće organizirati javne poslove, država je osnovala departmane, preko kojih je i pružala značajni dio javnih usluga građanima, ali i nadzirala lokalnu samoupravu.

Departmani su najprije osamdesetak godina bili puke ispostave države, a onda su dobili vijeća birana od strane građana na departmanskim izborima. No, glavnu je riječ imao prefekt, državni službenik. Tek nakon dva stoljeća postali su departmani prave autonomne jedinice u kojima prefekt više nije nadzornik i pravi upravitelj. Departmani imaju nešto manje od 600 tisuća stanovnika u prosjeku (tri puta više od naših županija).

Regije, njih 22, osnovane su 1956. kao planske jedinice, bez ikakve samouprave. Godine 1986. regije su dobile samoupravu i postale treća razina organizacije. Od početka 2016. broj regija je smanjen na 13, čime su one postale najveće regije u Europi, s prosječno gotovo 5 milijuna stanovnika.
Uglavnom, model, organizacija i način funkcioniranja francuske lokalne samouprave praktično se nisu puno mijenjali skoro dva stoljeća.

Većina lokalnih jedinica u Francuskoj je vrlo slabog kapaciteta. Njih 760 nema ni jednog službenika, a više od 30 tisuća(od oko 36.500) ima manje od pet zaposlenih. Radi tako slabog kapaciteta, lokalne se usluge nerijetko pružaju kroz oblike suradnje lokalnih jedinica. Pored tradicionalnih oblika suradnje, tzv. sindikata općina, u zadnjih petnaestak godina razvijeni su i novi, koji imaju pravnu osobnost, vlastite službenike i mogućnost uvođenja vlastitih poreza. Takvih novih oblika je oko 2.500 tisuće, a obuhvaćaju 86 posto svih općina. No, kako su na taj način i troškovi funkcioniranja sustava značajno povećani, u novije se vrijeme traži smanjivanje njihovog broja, uštede i racionalizacija.

No, najveća promjena koju je Francuska izvršila je promjena ustavne koncepcije. Ustavnim promjenama 2003. Francuska je definirana kao decentralizirana zemlja, a lokalnim jedinicama date su nove mogućnosti decentralizacije, kao i niz novih ovlasti, što je konkretizirano zakonom iz 2004. Drugim riječima, Francuska je prije decentralizacije promijenila – moglo bi se reći – konačno, način razmišljanja o ustrojstvu države. Umjesto centralizma, konačno je odabran model decentralizirane zemlje.

Nešto slično valjalo bi učiniti i u Hrvatskoj. Premda je ustavna definicija lokalne samouprave promijenjena ustavnim promjenama 2000., Hrvatska u početnim odredbama Ustava još uvijek nije definirana kao decentralizirana zemlja. Još važnije od toga, modelu decentralizirane zemlje još se uvijek nisu priklonile veće političke stranke, ministarstva i dalje funkcioniraju kao bogovi, a Vlada ni ne pomišlja odreći se dijela svoje moći u korist autonomnih lokalnih i regionalnih jedinica. Premda u takvom stavu nacionalnih aktera postoje nijanse, one su praktično nevažne – učinak je isti: sve dalje, Hrvatska je sve centraliziranija.

Premda ne kanim ovaj put pisati o prednostima decentraliziranog funkcioniranja, moram napomenuti da bez promjene stvarnog stava i ponašanja svih koji se bave politikom ne može doći do ozbiljnije decentralizacije. Decentralizacija, valja opet ponoviti, znači u prvom redu povjeravanje regionalnim i lokalnim tijelima značajnih službi, ovlasti i usluga koje su dosad pružali akteri s državne razine. Tek kad se stvarno, a ne formalno, odluči o nužnosti decentralizacije, moći će se pristupiti promjeni teritorijalne organizacije.

Da bi se znalo kakve i koliko jedinica Hrvatska treba mora se prije toga znati što će one raditi, kakve službe i usluge građanima pružati. Tek iza toga može se, po stručnim i u svijetu poznatim kriterijima, odlučiti koliko te jedinice moraju biti velike i koliko ih treba biti. Zabluda je polaziti od sadašnjih jedinica i njihove mogućnosti naplate poreza (koje propisuje državna vlast!) ili od njihovih dosadašnjih dobrih ili loših rezultata.

Bez decentralizacije, bez odustajanja središnjih tijela, ministarstava, agencija, javnih poduzeća i ustanova od monopolizacije službi, poslova, službenika i sredstva teritorijalne promjene nemaju smisla. Suboptimalni rezultati koje postiže središnja država i njezina tijela pravi su početak rasprave.

Zašto se šumama gospodari na razini države, a ne na razini regija u kojima se šume nalaze? Zašto se gašenjem požara na Kornatima rukovodi iz Zagreba, a ne iz same regije ili lokalne zajednice u kojoj se požar događa? Zašto se veliki infrastrukturni projekti planiraju u ministarstvima, a ne tamo gdje su za njih najviše zainteresirani?

Često se zaboravlja da je bez promjene teritorijalne organizacije nemoguće postići značajnije poboljšanje rada onih tijela koja i nadalje trebaju ostati na državnoj razini. Teritorijalna reforma i decentralizacija preduvjet je povećanja učinkovitosti čitave naše zemlje. Do njih će međutim doći tek nakon što to prihvate najvažniji akteri s državne razine. Način kako ćemo do toga doći nije izvjestan, no ako takve promjene neće biti, neće biti ni drugačijih učinaka.

Sadašnji učinci zakonomjerna su posljedica centralističke koncepcije i postojećeg načina organizacije. Riječ je o začaranom krugu u kojem sve lošiji rezultati zemlje izazivaju sve veću centralizaciju. Najprije treba promijeniti način razmišljanja i model uređenja zemlje. Umjesto vožnje sa samo jednim motorom, koji je sve slabiji, uključimo ih pet, pa će i rezultati ubrzo biti puno bolji.

I za kraj, svima onima koji ne vjeruju: ne morate vjerovati ni u to da slaganje Rubikove kocke ima određenu logiku i redoslijed, ali ju nasumičnim pokušajima nikad nećete složiti. Postoji preko 43 trilijuna kombinacija. Precizno, brojkom, ima ih 43.252.003.274.489.856.000. Ako imate devet života, možete pokušavati do mile volje!

Sljedeće vijesti: 9:00

Ponedjeljak, 29. 5. 2017., 07:11

Vedro

10.2° C

Vedro

Vlaga: 96%

Vjetar: SZ, 1 km/h